许虎林

2007年开始，国家已经先后在天津、江苏、浙江、陕西等11个省（市）进行排污权有偿使用和交易制度的国家级试点。面对整个东北经济增速放缓，环境污染压力增大的新形势，2014年吉林省政府下发了《开展排污权有偿使用和交易试点工作的实施意见》，在全省范围内逐步开展排污权有偿使用和交易试点。首先把化学需氧量、二氧化硫作为试点指标以排污许可证形式予以确认，并明确各排污单位的排污权指标数量。明确了试点工作的时间表，既到2015年年底前，建立省、市、县三级污染物总量控制目标体系，在2017年年底前，基本形成排污权有偿使用和交易市场体系。2014年，延边州在化学需氧量、二氧化硫二个污染指标上的减排目标分别是2858吨和285吨，2014年延边州仅有吉林天池矿业股份有限公司获得SO2:718吨NOx:313吨的排污权许可证，国电龙华延吉热电有限公司获得SO2:751吨、NOx:7293吨、烟尘1577吨的排污权许可证，一些燃煤供暖、水泥、造纸等高污染企业都未申请排污许可证。 为什么国家全力推行排污权有偿使用和交易而企业反应冷淡呢？从国家层面上来看，排污权交易制度有利于发挥政府宏观调控作用实现对污染物排放总量的控制，可以减少社会总的污染治理成本，并且有利于环境治理技术的革新。但，不可否认的是，排污权有偿使用，在某种程度上将推高了企业成本（以浙江征收标准为例，对全国电力行业每吨二氧化硫、氮氧化物年征收有偿使用费1000元，30万千瓦以上机组每度电增加成本2厘钱，占发电成本的0.6%）。从试点各省情况来看，排污权交易制度的交易初始分配存在一定的不公平问题，即在初始排污权的分配上，对现有企业和新建企业基本上都是分别对待的。这就使得有些历来污染重、对环境损害大的企业，用相对较低的成本就能占有大量的排污权指标；而一些污染轻、效益好的企业，反而要用较高的成本才能购买较少的排污权，难以实现排污权在各污染企业间实现最优配置。此外，排污权交易必须在完成国家和省下达的主要污染物减排指标任务以后多余的量才可进行交易。但具体操作中企业减排下来的主要污染物排放指标往往容易纳入各地的减排“盘子”，没有多余的指标上交易平台交易。同时，通过国家环境保护部的有关数据显示，到2013年底，11个试点省份，排污权有偿使用和交易金额累计将近40亿元（其中，有偿使用资金约20亿元，交易金额也近20亿元），排污交易市场这块蛋糕在变得越来越大，必将吸引更多的企业参与其中。针对延边州的减排目标和排污权交易制度的双重考量提出如下的政策建议：

一、培训相关人员、扩大排污权有偿使用和交易试点工作影响。 因为到2017年年底前，吉林省要基本形成排污权有偿使用和交易市场体系。这需要大量懂这项业务的人员，通过培训政府、企业、高校等相关人员对排污权有偿使用和交易试点工作有正确的认识，熟练掌握排污权交易技巧和排污指标核算方法，为排污权有偿使用和交易有效、顺畅运营打下基础。 为进一步扩大排污权有偿使用和交易试点工作的影响力度。将公众监督机制引入排污权有偿使用和交易制度，可以通过电视、报纸以及网络平台、官方微博等媒体渠道公开交易主体的基本信息、交易价格、交易流程和交易进程，广泛接受公众监督，对于大宗购买方应允许排污所在地的公众参与听证会，从而使公众参与到排污权交易制度中来。

二、建立一整套应对排污权有偿使用和交易的地方性法规、财税政策及诚信体系。首先，制定符合延边州实际的排污权有偿使用和交易规定，明确交易主体的法律责任，对滥用排污权，非法交易以及通过转让非法营利的行为，要规定与其行为相应的民事责任、行政责任和刑事责任。同时，应明确环保部门执法人员的法律责任，减少执法过程中的任意性、非规范性，保障交易的顺利实施。 其次，制定财税激励政策，提高相关企业交易的积极性，加快排污权有偿使用和交易市场的健康发展。与有关税务部门协商，通过征收排污权占有税，促使企业出售初始排污权，通过缓征企业排污权交易收入所得税，鼓励企业参与排污权交易。第三，引入环境合同制度，规范排污权交易形式，将排污许可证以环境分配合同的形式从主管部门转移到排污企
业，排污权交易以环境消费合同的形式在交易者间买卖，建立排污企业的环境信用体系，利用税收、信贷等手段规制排污主体的信用情况。

三、在排污权初始定价时争取合理的地区差异系数。通过11个试点省份的实践来看，排污权初始价格会针对不同地区和行业技术水平、污染处理成本、生态环境和经济社会可承受能力等方面存在的差异，设定不同的地区差异系数（排污权初始价格一般按此公式计算：初始价格=平均治理成本－－地区差异系数）。延边州的经济发展水平相对较低，减排的技术水平不高，多数企业规模小，生产成本居高不下，导致治理污染成本普遍高于吉林省治理污染成本平均水平。为使延边州的企业能够在进行排污权有偿使用和交易的同时不因排污权问题失去同行业的竞争力，延边州政府相关部门和企业争取适合延边州经济发展水平的地区差异系数成为关键因素。

四、为企业参与排污权有偿使用和交易拓展减排空间。1、对城市污水处理厂预留土地。在城市高速发展建设中，污水治理是整个战略规划的一个重要组成部分，因此，污水处理厂的建设规模应当有所超前。但现实情况却是，表面上看已经很“超前”，但在很短的时间内即被超越，而如果到了不得不进行扩建时，就会发现周围的土地资源已经被其他方面利用，而在这种情况下进行扩建，势必会大幅增加扩建成本。并且即使增加了成本，在一定程度上也会不可避免地存在“新补丁”与原布局之间的技术运行缝隙，而这实际上也是对建设成本及资源效率的一种折扣和损失。 2、开拓治理机动车辆减排路径。 改善车用燃油品质，加强车用燃油市场和加油站车用油品的质量监督和抽查检测，在油库或加油站统一添加经过认证、效果良好、技术成熟的车用燃油清净剂，确保延边车用油品质量在短期内达到国IV标准。 鼓励提前淘汰高排放的黄标车，加快老旧公交车、出租车、环卫车、物流投递车辆的更新，鼓励新增和更新的客运车辆使用混合动力车、电动汽车等低排放清洁能源车辆，特别是在现阶段进一步推动出租汽车全部换装为双燃料车的工作，在全州各地适当增加机动车辆用天燃气加气站点，对加气运营的出租车辆进行适当的财政补贴。 倡导公共交通，制订鼓励市民乘用公共交通工具出行的相关经济政策。主要街区的公共停车站点全部收费使用，并且适度提高停车费用。加大公共交通政府补贴力度，降低市民乘用公共交通工具出行的费用。 适当提高城市环路限速标准，对主要商业街区的道路进行步行化改造，只允许公交车辆通行，逐步建立公共轻轨运输和地铁运输。 3、在水泥和供暖燃煤企业推广新技术。由于吉林省基础建设对水泥产品的需要刚性在短期内变化不大，水泥生产企业减产减排成为一个困难的命题，只有对部分污染相对较大的生产线进行技术升级改造是目前主要的解决途径。供暖燃煤企业采用煤改气减少排放和降低成本是一项可行的治污解决方案。